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田兰宁:日本长期照护保险制度改革概况

养老产业观察 <更多内容 2018-06-08 16:29:41

5月31日在北京举行了“中日养老体系与政策比较——老龄社会30人论坛专题研讨会”,下文是田兰宁博士在会上的发言内容。


“可以看到,在日本政党更新换代的过程中,往往老年人福利方面的政策是重要议题 ; 在老年人福利政策议题上,形成两党的竞争。所以,每次两党的竞争和更新换代时,都会有新的,针对老年人福祉的政策孕育而生。这样就使得日本国民对于老年人福祉方面的满意度越来越高。

在长期照护保险制度实施之前,日本政府出台了长期照护保险法。在2000年,长期照护保险制度正式实施。我们现在提到的日本的养老非常好,好就好在他制度上的保障 ; 养老照护保险在所有养老服务的制度上,提供了重要的财政支撑,使得日本在养老服务的程度、广泛性和质量上,有重要保障。所以,日本长期照护保险直今,仍然具有巨大优势:有了长期照护保险之后,日本老年人群对于国家的满意度大幅提高。

日本照护保险的运营方面,主要由中央,地方,个人三方来筹资。在筹资过程中,需要有保险的界定,在保险的界定中推出了评估这一方法。在评估的过程中可以了解到老年人需要照护的种类和程度。同时,按照老年人的健康情况进行分级,分类之后进行筹额的配置。各类服务项目都有不同酬额,无论什么服务项目都有一个额度来进行赔付。以上是目前养老照护保险的运营体系。 

日本是政府长期来做长期照护保险这件事情的。在政府和地方政府的行政窗口,首先要进行老年人的情报采集,认为自己需要的人,就会去区役所的窗口去申请。在申请过程中,会对老年人进行评估, 在评估的过程中产生了8个等级,区分为需要照护的1级到5级,需要支援的1级和2级,以及不需要照护和支援的。这个庞大的体系是政府来操作的,在操作过程中,公平性,服务的可及性,可持续性都经过了严格的管理和流程上的部署。所以在这样的情况下,照护的范围与费用的调整,都在不断变化。我能够看到,在这样庞大的体系背后,日本政府的行政支出非常大 ; 而行政支出是打造长期照护保险的重要部分,也正是因为这样的行政支撑,才可以使得费用能更公平的被公民所使用。

所以谈到日本的改革,其实日本政府要比其他所有人都更了解他们所面临的情况,所以对于改革他们是毫不犹豫的,在长期照护保险制订的过程中,他们就提出了对长期照护保险每三年进行一次修改,修改的原因是老龄化是非常动态的。比如,在上世纪80年代,认知症的问题并不像现在这么突出。在人类身体老化的过程中,会出现各种问题,而新问题出现时,我们的医疗体系、知识体系都需要在动态中调整。因此,日本政府提出三年修改一次的方针。我特别喜欢他们的这些修订,从修订的过程中,可以看到日本官僚的敬业性。对于社会问题不断地跟踪和调整,花费了大量的心血。

在长期照护保险实施五年之后,日本政府发现,实施的费用非常巨大!他们就会思考、测算:“花了这么大的费用进行长期照护保险,我们到底解决了多少问题?还有多少问题需要解决?”所以就推出了通过评估来对失能老人进行预防。如果评估一个老人重度失能,会拿到很多费用。但这个费用只能延续他的生命,却不能延续他的生活质量,同时并不能解决老年人的健康问题。因此,日本政府就提出了改革,提出了照护预防的概念,将费用的使用提前,希望通过费用使老年人更长时间自理,预防老年人不要失能,而是在失能前提供一定资金让老年人走向社区康复中心,改善其居家环境,并提供一定支援,让老年人自理生活。这是一次比较大的政策调整。

在2008年,日本政府则发现,日本在照护方面的人才是非常薄弱的,以及对于照护人员的培训应该从重视数量向更侧重质量转变。照护人员需要更高的专业技能来应对各种需要照护的情况。

2011年和2014年的改革我认为是一脉传承的,2011到2014年的主旨,是走向社区居家服务。日本政府发现,建设了很多养老机构和专业服务机构,依然无法完全覆盖老年人的需要。“我们现在无法建造更多机构了,就到此为止,我们现在需要你回到家里”。所以在2011到2014年,形成了互助居家体系 ; 2014年则是更加强调地方的照护系统,调整社区居家养老,使得重度失能老人也能居家享受到照护服务。在日本,重度失能老人不一定要去机构,具然也同样能够得到服务,同时,老年人的去世的地点也可以在家里。从2012年到2015年,主要是看到了费用的急剧增加,数字非常大,而之前的几次改革在控制费用方面都没有起到明显的作用,所以2014年起,日本政府想控制住费用,谈到了长期照护保险可持续性的问题。他们会想“我们是否还有足够的钱去保证长期照护保险的持续”。

2015年我刚好在日本,整个调整的过程中可以看到政治上的博弈,民间的呼吁和学术界的参与,能够看到日本的决策部门对于政策的调整,虽然不是特别迅速,但是目标非常明确,从中也有很多模式的创新,在2011年后,许多创新已经涌现了出来。


会议中专家们积极讨论


2017年修订,2018年4月开始实施的改革中,今年改革提出了的信息化,这是我非常想看到的。今年我又特别高兴改革中谈到了ICT化和照护机器人的投入补贴。这样的政策会使得日本的IT企业能够加大养老方面的研发投入,并且更容易找到产业化的可能。今年的改革最大的背景就是老年人大量增加。老龄人口的大量增加导致效率的提高已经无法解决巨大的照护费用消耗。2025年以后,第一批婴儿潮出生的人口已经全部达到了75岁以上,还包括65岁以上独立生活,夫妻生活和空巢的老人,这对于日本是一个非常棘手的问题,日本政府感到非常恐慌。能够看到这次改革强调了定量化和信息化,以及很多具体的措施。

综合来看,日本的改革强调了几点:一个是重视预防,提高寿命质量。二是保障低收入人群的保险公平性。三是医养结合。而日本的医养结合和我国国内的概念是完全不同的。他强化了医疗和照护的区别,同时把医疗体系划分,比如65岁的老年人需要怎样的医疗,与80岁高龄老人医疗的区别。这是很聪明的办法。另外可以看到日本对于养老人才的培养是非常重视的。

本次修订从4月份刚刚开始,首先是个人费用提高,个人需要支付的费用提高。另外提出了共生型服务,将残疾人也列入长期照护保险范围。另外是照护医院,这里有一个大背景就是婴儿潮,结合医疗技术和生活质量,这其中贯穿日本人对生死观的转变。另外一个就是ICT化,也就是信息化,使填写的文件数量减半,在日本信息化发展是有很大阻力的,有了合格制度信息化可以在日本更好的开展。另外就是加大照护机器人的开发力度,给大家一个明显信号,让大家认识到照护不仅是国家和政府的问题,仅仅依靠国家和政府是不行的,也是产业和个人的问题。

所以综上所述,日本今后的发展方向,我认为在如此厐大的压力下,一定会走向产业化。但可惜的是日本走的路已经形成了一个非常严谨完备的闭环,再让大家走产业化的难度比我们想象的要大,但是这是他们一个大的方向,不走向产业化是很难承担这庞大的费用的。另外是定量化,通过分析大数据来分析计算,比如75岁以上哪些药有用,哪些药完全是浪费。日本具有得天独厚的条件来做好大数据,因为都是国家来做,所以数据保存的很好。不过我也发现日本存在一个问题,就是行政和IT界的对话不够敏感,不够迅速,但我其实很期望日本的IT公司积极去孕育大数据挖掘,建立模型,这样我们也可以参考,可以用得上,这对于我们未来的制度是有帮助的。信息化,因为目前的日本还看不到太多信息化的影子,相比之下国内则在信息化上做得更好,很多地方都已经IT化了。国内现在的问题主要是虽然信息化进程很快,但知识和积累上做的却差距很大。

总体上,我认为我们能从日本身上学习。好的东西多,不好的东西相对少一些,总体来说还是值得借鉴的。虽然我国现在有15个城市在试点长期照护保险,我相信中国的长期照护保险也不是日本意义上的长期照护保险,可能会涌现出更多灵活性和多样性。这条路才刚刚开始,我们面临着大量的研究和实践的工作,会有大量的挑战。”

-全文完-

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