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0-3岁托育究竟谁来管?

熊丙奇 <更多内容 2017-11-16 15:27:38

上海市妇女儿童工作委员会15日公布了对“携程亲子园事件”的调查情况,认定这是一起严重伤害儿童的恶劣事件,社会影响极坏。上海市妇联对下属单位监管不力,负有监督失察、管理不力的责任。市妇联负责人表示,“携程亲子园事件”后果十分严重,教训十分深刻,市妇联向受害儿童、家长和社会诚挚道歉。

虽然上海市妇联承担了监管不力的责任,但是,对于幼托机构的监管,还需要进一步明确监管体系,实行统一监管。事实上,目前的问责,是按照谁办谁管的原则,既非教育部监管,也非工商部门、卫生部门监管。这种谁办谁管的原则,很容易导致幼托机构处于监管的灰色地带。

目前,我国各地的托幼机构,除少数有合法经营资质之外,大量处于无照经营状况,处于监管的灰色地带,这很容易滋生服务质量低、管理混乱、师资不合格、虐童、机构关门倒逼等诸多引发社会矛盾的问题。根据上海市妇联的调查,上海有超过10万的2岁儿童需要托育服务,而上海市集办系统与民办系统合计招收幼儿数仅为1.4万名。截止2017年初,上海存在的托育服务模式,包括集办托儿所、自负盈亏的公助民办非企业、公办早教指导中心、民办幼儿园的托班、企业自办托育机构、私立进修培训机构和早教中心、家庭式托育点。其中,前三种由政府财政托底或政府场地租用支持,属于合法运营托管服务,而其他的都存在不合规的问题。

出现这种情况,有三方面主要原因。一是幼托需求迅猛增加,我国教育部门目前主要考虑解决“入园难,入园贵”问题,甚至为解决入园难问题,还要求幼儿园不再举办托班,将学位腾出来招收3岁以上幼儿,但家庭对托育的需求增加是客观存在的,为满足家庭的托育需求,各种不同类型的托幼机构就会涌现。有的为家庭提供带有公益性质的托育服务,理由是保护妇女儿童,这主要由工会、妇联、卫计部门提供;有的则从中看到商机。

二是对于幼儿托育,究竟属于什么性质,存在争议。在我国社会,学前教育是整体教育的短板,0-3岁托育又是学前教育短板中的短板,这和整个社会对学前教育、托育的认识有关。尤其是对0-3岁的托育,以前普遍将其作为照看孩子,主要由父母或者爷爷奶奶、外公外婆照看。当托育变为一种社会需求后,其究竟属于教育性质,还是属于照看服务性质,就影响到对其的监管定位。如果属于教育性质,按照我国的有关规定,则需要有办学许可证,如果属于照看服务性质,则不需要办学许可证,只需要工商营业执照,提供托管、看护服务。从0-3岁托育看,既有照看服务,又有早期教育,近年来,早期教育强调得更多一些。但对托育的属性尚未达成共识。

三是我国有关部门也意识到要加强对幼托机构的监管,但教育部门基于幼托不属于国民教育体系,因此,不受理举办托幼机构的审批,另外,原来举办托育机构的也都是有关职能部门(下属机构),在国家没有统一调整的部署、规定前,地方没有调整的意愿。要办面向社会的托幼机构则主要找工商部门,而工商部门的审批门槛较高,托幼机构因安全、卫生、场地问题,要办出营业执照比较难,有的机构就干脆不办执照,而即便实行工商注册之后,工商部门也很难对幼托机构进行专业监管。

解决幼儿入托难,需要政府部门重视家庭的托育需求,加大投入,建设社区公共托育中心(托育点),同时,根据托育的性质,明确托幼机构的监管体系。

首先,0-3岁托育,从孩子生长发育看,0-2岁时期的托育,虽有早期智力开发,但主要还是照看,因此,0-2岁的托育,可以由卫生部门管理(负责卫生安全检查),而2-3岁的托育,其早期教育的属性更强,因此,可以考虑将幼儿园延伸到招收2—3岁的幼儿,纳入教育部门统一监管。这就明确监管主体。

其次,对于非幼儿园的托育机构的审批,属于非营利性的,可以实行事业单位或民办非企业注册,属于营利性质的,可以实行工商注册。在注册时,提供0-2岁的托育服务的,由卫生部门发放卫生许可证,再进行工商注册,或事业单位注册;提供2-3岁托育服务的,则在注册之后,实行向教育部门备案制,即每招一批幼儿,均需向教育部门备案,由教育部门对其提供指导,这种备案制,一方面,可以降低准入门槛,将所有机构都纳入监管,另一方面,可以由教育部门掌握机构的运行情况,实施风险保证金制度(避免机构收取学费后卷款而逃、倒闭等)等配套管理制度。

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