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【调研】社区治理与社会组织发展的秩序维度:从分利秩序到权利秩序|毛寿龙

毛寿龙<更多内容2017-07-11 11:05:03

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现在,社区治理与社会组织发展最核心的问题是,政府如何介入社会发展,而且在很短的时间要做得很专业,让社会治理和社会组织迅速发展起来。从实际情况来看,政府的做法一般是从试点开始,先做示范点,然后由点到面铺开。现在,比较困难的是,在社会组织少的地方,在很多时候,一般性政府介入,往往是政府单方面介入,政府努力多,发展好一些,但总是感觉是政府在发展,而不是社会组织自己在成长。在有些地方,像浙江宁波和广东,社会组织比较多,政府的介入就会少一些。但当社会组织比较少的时候,政府一开始的介入一定是各个方面的,财政资金,干部资源都要用好,同时还要处理好政府与市场、政府与民众、政府与企业等各个方面的关系。正如刚才大家所说的,政府推动做基金会,如何找一个合适的人做法人,都有很大的困难,需要费九牛二虎之力去找才能找得到,因为政府的要求很多,都必须满足,要克服很大的困难。

政府介入社会组织发展,需要有很多资源,但很多地方的政府,资源比较少。资源多有资源多的好处,但也有其不好的地方。实际上资源少虽然干活比较累,但也有资源少的好处。像上海资源多,每隔一段时间就会出现问题,刚开始政府给社会组织事业编制,社会组织把自己当成了准政府。当资金充裕时,政府财政购买社会组织的服务,发展到后来也容易让在社会组织工作的人产生“身份幻觉”,以为自己是公务员身份,是政府部门的人,也易产生“社会组织政府化”的问题。这种现象不只在上海出现,像浙江也一样,甚至是临时聘用的人,例如协警,虽然也是政府购买服务,而不是把他们变成公务员,时间长了,他们也认为自己是公务员。像这样政府财政资金过多以后会产生一个不好的后果,行政主导容易形成一种行政性封闭的秩序。反之,当政府资金稀缺的时候,政府往往会想着去调动其他各个方面的力量和资源,这样反而给社会组织的自身成长创造了一个发展的空间。

政府给一般社会组织提供成长的空间,往往是有意为之的,但也有一些社会组织的成长空间,是政府一些政策的意外结果。比如在住房改革之后,商业小区迅速发展,在这些小区里,出现了全新的社会治理,也出现了社会性的企业组织如物业管理公司,一些地方还出现了业主大会选出来的业委会。但是,从政府角度来看,业委会往往不在政府的视野里。而业委会一旦发展起来,确实一个不太需要政府支持的社会组织。因为业委会,是业主大会选出来的。小区有自然的需要,而且这种需要是付出物业费的。所以,业委会,在人力资源和财政资源,也包括社会需求方面,都不需要政府的资源。在这个情况下,业委会虽然解决了政府的很多问题,但也让自己无法进入政府的视野。由于政府无法通过提供人力资源、财政资源,以及需求资源来给业委会组织提供自己的要求和规范,让政府往往感觉业委会和政府秩序不贴心,“不听话”。业委会秩序是一个住房商业秩序的基础上建立起来的权责对称的社会治理秩序。这一秩序使得它与现有的政府秩序以及政府培养的政府主导社会自主不够的社会治理秩序有天然的隔阂。我去做社会治理调研的时候,的确发现从政府的角度去看,社会治理里基本上找不到业委会的影子。最近中央文件提出建立一套协商机制,把业委会业纳入进来。但我发现,业委会,要和居委会以及其他社会组织建立协商机制,的确有内在的秩序维度的隔阂。

就农村社区来说,虽然早就进行了联产承包责任制的改革,但从社区治理上,并没有出现城市里的意外空间,倒是整个农村都出现了华中科技大学中国乡村治理研究中心学者王海娟、贺雪峰所说的分利秩序。因为现在的农村治理,没有收费支持,倒是政府不断地给农村治理提供人力资源,财政资源,而且还确定农村公共服务的需求资源。其结果是村治在那里,都是如何要财政资源,如何花财政资源,如何根据财政和政府规划的需要来确定村治的需要,而村里的人才,也都是政府提供的,是靠政府资源活着的。在这种情况下,农村社区的治理就是“分利秩序”,或者说是政府秩序的一部分。在这里,发展社会组织,还是发展社区治理,都会有这个特征。在这个时候,注入商业力量,让村治融入商业秩序,引入商业人才,引入商业秩序的治理,就非常重要了。授村以鱼,不如授村以渔。只有这样,才能让村治真正发展起来,也让村的社会组织真正的发展起来。

说到底,就是在社区治理和社会组织发展过程中,要让每个人的责任和权利结合在一起。中国大产权商品房的房价为什么那么贵?有很多原因,可能与自由本身的权利和责任有关系,因为商品房是有围墙的,围墙之内是权利秩序,谁的房子,谁交物业费来维护公共服务,这里人是自己选的,钱是自己交的,需求是自己确定的。美国人有捐款、做慈善和付小费的习惯。但中国人没有。原因何在?因为政府通过其他方式把钱拿走了,自然中国人就很难养成这些习惯,因为口袋里钱比较少。像深圳的税收是台湾的两倍,但GDP只有台湾的一半。但中国也有自己花钱的地方,围墙内的小区,围墙外的基金会就是。围墙内是权利秩序,自己的权利自己愿意花钱。围墙外是分利秩序,政府的权力花政府的钱。一个围墙隔着两个天堂,小区围墙之内是自主治理的秩序,小区围墙之外,是政府主导的行政或者准行政秩序。你会发现这就是中国的现状。就社会组织来说,现在基金会的发展,很可能打破这个围墙。在小区围墙之外,也有一个权利与责任对称的空间。

所以,社会治理与社会组织发展,从秩序维度上来说,一定要让政府秩序与社会秩序有一个比较清晰的边界。政府做好政府的事情,社会做好社会的事情。政府有很多资源,有很多主导权力,看起来有利于社会治理与社会组织的发展,但这种发展往往是点状的,很难面状发展。面状发展的社会治理与社会组织发展,往往是有限的政府力量所力不能及的,而且一旦政府力量所到处之处,就会出现糟糕的分利秩序。只有权利秩序,才会让社会治理与社会组织出现面状的发展。而这个时候,政府就可以专心做好自己的事情。社会也会按照权利秩序维度的要求,得到迅速而健康的发展。

2017年7月5日赤峰社区治理与社会组织调研座谈会发言整理稿

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毛寿龙,中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授,公共政策研究院(IAPP-ruc)执行副院长,北京市海淀和谐社区发展中心理事长,北京国宏公共治理与政策研究院院长,北京国宏新型城镇化发展联盟主席,深圳大学城市治理研究院学术委员。

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